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新拆遷條例難產(chǎn)背后：土地供給制度亟待破局
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http://m.szycnet.cn 發(fā)表日期：2011-1-6 14:27:36
蘭格鋼鐵 |
因集體土地被征收、強拆而造成的公共事件，并非孤例。按照規(guī)定，農(nóng)村集體用地必須要經(jīng)國有部門征收才能上市交易，這一制度設(shè)計，造成了土地供應(yīng)的壟斷，因拆遷補償不公等問題，引發(fā)地方政府與農(nóng)民之間的沖突日益嚴重。
此前數(shù)年，房地產(chǎn)業(yè)界對土地供應(yīng)不足造成樓市供求失衡的問題，已經(jīng)多有詬�。辉诹硗庖恍┭芯客恋刂贫葐栴}的學者看來，血拆、高房價、土地財政等社會問題，與政府“一龍治水”的供地制度密切相關(guān)，必須進行改革。
但地方政府在拆遷方面擁有強大的話語權(quán)，且拆遷所涉利益相當蕪雜，這便是《國有土地上房屋征收與補償條例》起草經(jīng)年卻一直難產(chǎn)的重要原因。
強拆之殤
房地產(chǎn)市場化以來，拆遷一直是地方政府頗感頭疼的問題，但輕易躲不過去。有些地方則采取過于簡單粗暴的方式，埋下了糾紛的隱患。如，2004年樂清市第84號文件稱，征地原則是“依法拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干、超支不補、結(jié)余歸己”。一位不愿透露姓名的當?shù)毓賳T私下對有關(guān)媒體透露，樂清市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)讓多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定，通過拆遷、移民指標等方式，獲得審批文書和土地使用許可權(quán)�！斑@種違規(guī)征用土地，直接導致村民通過各種方式開展利益訴求。”
農(nóng)村集體土地被征收帶來的糾紛，樂清并非個案。據(jù)媒體報道，近年來80%的強拆、血拆事件與集體土地被征用有關(guān)，如2009年的唐福珍案、2010年的江西宜黃事件等。據(jù)北京的法律工作者透露，有更多并無發(fā)生血案的糾紛被隱藏于輿論視野之外。
在房企深入三四線城市的過程中，所獲取的大部分土地涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也經(jīng)常會導致當?shù)卮迕竦牟粷M。如碧桂園介入三四線城市較早，其僅在2010年便傳出多起違規(guī)占地的消息。
“應(yīng)當抓緊制定專門的集體土地征收征用法，因為現(xiàn)在發(fā)生的相當大部分'血拆’事件就發(fā)生在集體土地上，光修改城市層面的法規(guī)，意義不是很大”，2010年12月15日，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二次向公眾征求意見時，中國政法大學副校長馬懷德曾提出以上建議。
據(jù)記者了解，《拆遷條例》二次征求意見已于2010年12月30日結(jié)束，國務(wù)院法制辦將進一步負責該條例修訂事宜。
壟斷的土地供給
強拆事件不斷發(fā)生，與內(nèi)地獨有的土地制度即供給制度有關(guān)。內(nèi)地土地所有制沿襲城鄉(xiāng)“二元體制”，分為國有及集體所有。2004年“8·31大限”之后，土地供給實行招拍掛制度，所有土地必須經(jīng)土地部門征收才能上市交易、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無權(quán)出讓自己的土地。
土地收入是地方土地財政的重要來源，地價成為推高房價的動力�！爸袊姆績r高企，最重要的原因是供給不足�！毕愀鄞髮W教授許成鋼認為，供給不足的源頭是人為限制土地供給。由于非常強有力的、人為的、有意識的對土地供給的限制，造成了嚴重的土地供不應(yīng)求。
中國房地產(chǎn)研究會副會長顧云昌也一直反對政府“一龍治水”的供地模式，認為北京等地樓市過熱的重要原因在于供地不足。
萬科副總裁肖莉也對記者表示，過去10多年樓市供需不平衡，關(guān)鍵就在于土地供應(yīng)短缺。而短缺的原因在于，土地全部由政府來開發(fā)，政府開發(fā)依賴土地出讓金，土地出讓金又依賴開發(fā)商的投資，開發(fā)商投資又依賴市場的銷售。這是一個封閉的循環(huán)。
土地供應(yīng)壟斷之下，“多數(shù)城市年初的供地計劃到2010年底沒有完成，原因在于，很多城市為了實現(xiàn)土地的高溢價，出讓部門主動控制土地的供應(yīng)量。”中房信·克而瑞分析師高崗認為，中國絕大部分不可耕地完全可用于城市建設(shè)。但由于人為的限制土地供給，這些不可耕地并不能進入市場。
以北京為例。北京市的大部分土地沒有城市化，這些土地都不是耕地。但這些不可耕地仍然不允許使用，比如北京六環(huán)高速公路周圍，只有少量已經(jīng)建設(shè)的房子，即所謂的小產(chǎn)權(quán)，是國內(nèi)現(xiàn)有政策不承認的。與此相似，天津郊區(qū)大量的鹽堿地與耕地無關(guān)，也不允許使用。
“事實上，只要放開土地的供給，那些非耕地的土地允許使用，北京土地供給市場的供求關(guān)系馬上就會改變，北京的地價也會改變�！痹S成鋼說。
數(shù)據(jù)顯示，剛剛過去的2010年北京土地出讓金收入達到1636.72億，全國最高。
集體土地流轉(zhuǎn)何時破冰
開放土地的供給，目前看來主要就是放開農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。
“今后的城市化擴展，對集體土地應(yīng)該以流轉(zhuǎn)為主，基于公共利益的征收為輔。這樣一種模式，是可以考慮的。”中國政法大學教授王涌認為，流轉(zhuǎn)的速度并不比以征收為主導的城市化慢，而且可以減少血腥的征收暴力。
王涌分析，中國的通貨膨脹和流動性泛濫，不是一個短期可以解決的問題。未來5到10年，仍需要拿出更多的可流通的商品，來吸納這些流動性。如果將集體土地在一定程度上放開，肯定會大量的吸納貨幣。這可以抑制資產(chǎn)泡沫，抑制通貨膨脹，其中最直接的抑制就是房地產(chǎn)價格和城市住房價格。
對于房地產(chǎn)行業(yè)來說，房企們希望土地供給能夠快速而充足，“這樣大家也不會去高價搶地了”，多家房企負責人對記者表示。
2010年國13號文、“非公經(jīng)濟36條”頒布后，肖莉?qū)τ浾弑硎�，希望能夠吸引資金進入一級土地開發(fā)市場，推動土地供給快速增長。比如目前有些舊城改造、在某些機構(gòu)手中的城市非經(jīng)營性用地，以及農(nóng)村的宅基地等，都可以吸引民間資本來投資，通過市場化的方式進行土地供應(yīng)，打破僅由政府供地的封閉循環(huán)。
中國社科院研究員于建嶸認為，對于弊病叢生的集體土地征地房屋拆遷行為，法律應(yīng)做出明確規(guī)范，《土地管理法》有關(guān)“征地補償方案的爭議，不影響征地方案實施”等內(nèi)容應(yīng)予以修改。
集體土地流轉(zhuǎn)后，地方政府的財政收入將可能減少。但王涌等學者認為，可以在流通和持有的環(huán)節(jié)上增加稅，這個歸地方稅�！皬臅r間、效率和數(shù)量來說，地方政府收稅的價值并不少于它通過強拆獲得的利益，這是完全可以的�！蓖跤空f。
不過，我國失衡的基層收入結(jié)構(gòu)、脆弱的集體土地管理能力和復雜的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，決定了集體土地流轉(zhuǎn)改革的艱難和漫長。 |
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